縣域普通高中（簡稱“縣中”）作為銜接城鄉教育體系的關鍵樞紐，其管理體制直接決定了辦學活力、資源配置效率與教育質量提升空間。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出“建立‘市縣結合’的基礎教育管理體制”，這一制度設計為破解縣中發展難題提供了頂層政策指引，更為縣中振興注入了新契機。本文通過對比市級統籌與縣級自主兩種主流管理模式的優劣，系統分析市縣結合管理體制對縣中發展的賦能作用，提煉地方落實關鍵要點，為縣域高中教育高質量發展提供理論參考與實踐路徑。

一、市級統籌與縣級自主的對比分析

縣中管理體制的核心是教育治理權的層級分配，即市級政府、縣級政府在決策制定、資源配置、監督評價等環節的權責劃分。市級統籌與縣級自主兩種管理模式，在運行機制、適用范圍與實施效果上呈現鮮明特征。

（一）市級統籌管理模式：優勢顯著但存在適配短板

市級統籌管理模式以市級政府及教育主管部門為核心決策主體，在市域范圍內對縣中的規劃布局、資源配置、政策執行進行集中調控。該模式在提升資源利用效率、維護教育生態公平方面優勢突出，但受決策層級與覆蓋范圍限制，難以完全適配不同縣域的個性化需求。

1. 核心優勢：資源統籌與生態規制共同發力

全域資源優化配置，破解縣域供給不足。相較于縣級政府，市級層面在教育資源統籌上具備“視野廣、儲備足、調配靈活”的天然優勢，能夠打破縣域行政分割，推動優質資源跨區域流動與精準補給，有效解決單個縣域因財政能力有限、資源儲備不足導致的辦學困境。從實踐來看，這一優勢主要通過兩類路徑落地。

一是硬件資源的集中升級。市級政府可基于市域人口變化、教育需求分布，統籌規劃縣中布局與基礎設施建設。例如，湖南常德市建立“市域教育資源大盤子”，累計投入30多億元對5所縣一中進行高標準遷建[1]；廣西南寧市通過多渠道籌措13.5億元資金新建和改擴建15所高中[2]，實現學校布局與城市發展、人口分布的精準匹配。

二是特色資源的定向培育。市級層面可結合區域產業特色與教育發展需求，集中力量打造縣中特色品牌，避免縣域各自為戰導致的資源浪費。如山東濰坊市加強普通高中市域統籌管理，重點建設40所以科學教育、人文、外語、體育、藝術等為特色的普通高中[3]，引導縣中形成“一校一品”的發展格局。

統一辦學規制，維護教育生態公平。市級統籌的核心價值在于通過“統一標準、統一執行、統一評價”，確保國家教育政策落地不走樣，同時規避縣域間惡性競爭，維護教育生態的公平性與穩定性。

其一，招生與辦學行為的標準化規制。市級層面通過制定統一的招生政策，遏制跨區域“掐尖”現象，為縣中留住優質生源。例如，內蒙古赤峰市統籌全市高中招生“一盤棋”，實行中考報名、考試、閱卷、錄取、質量分析“五統一”[4]；山西晉中市實施“100%指標到校”與“不跨縣招生”政策[5]，從源頭上避免縣域間生源爭奪。

其二，確保政策落地與評價體系的一致性。市級層面通過統一培訓、統一細則，確保重大教育改革在各區縣同步推進，避免因縣級理解差異導致推進不均衡。同時，構建科學的評價體系引導縣中聚焦內涵發展。如湖南常德市以“增值評價”（從入口看出口、從起點看變化）替代傳統分數排名[6]，避免縣中陷入“唯升學率”的惡性競爭，營造良性發展環境。

2.現實局限：靈活性缺失與響應滯后

一是政策與資源的適配性不足。不同縣域的經濟基礎、教育需求存在顯著差異。若市級層面采用統一的資源分配標準或政策框架，易出現“資源錯配”風險。二是緊急需求的響應效率較低。縣中辦學過程中可能面臨突發問題，而市級決策須經過縣域申報、市級審核、部門協調、方案批復等流程，導致決策周期較長，可能錯失解決問題的最佳時機。

（二）縣級自主管理模式：靈活高效但受限于資源與統籌能力

縣級自主管理模式以縣級政府為核心決策主體，縣級教育行政部門對縣中的辦學規劃、資源配置、人事管理等關鍵事務擁有主要決策權，市級層面僅履行宏觀指導與監督職責。該模式的核心優勢在于決策貼近基層，能快速響應本地教育需求，但受限于縣級自身資源與統籌能力，面臨諸多發展挑戰。

1.核心優勢：精準響應與高效執行

高度貼合本地需求。縣級政府對本縣域經濟產業結構、文化傳統底蘊、人口結構分布及動態變化等情況掌握全面深入，能夠精準洞察本地學生與家長的教育訴求及縣中發展的實際問題。在學校發展規劃上，可結合縣域產業特色布局教育資源，推動縣中開設特色課程；在招生政策制定上，可依據本縣初中畢業生數量、生源區域分布及各初中教學質量評估結果，靈活調整招生指標分配，維護縣域教育生態均衡穩定。

決策執行高效快速。縣級自主管理體制下，決策鏈條顯著縮短。當縣中面臨突發問題（如某一學科骨干教師集中流失影響教學秩序）時，縣級教育主管部門可迅速與縣政府溝通協調，在充分評估問題的基礎上快速決策、高效執行，相較于市級統籌模式，減少了層層匯報、多級審批的煩瑣環節，大幅度節省了時間成本。

2. 主要挑戰：資源短缺與無序競爭

盡管縣級自主管理模式在靈活性與決策效率上優勢明顯，但受限于縣級自身資源與統籌能力，在實際運行中仍面臨諸多挑戰。

一是資源獲取能力受限。縣級財政實力普遍弱于市級，在教育資源投入上存在天然短板，制約現代化實驗室建設、信息化教學設備更新及智能化校園環境打造。在師資隊伍建設上，受限于薪酬待遇、職業發展平臺，吸引優秀師資與學科帶頭人的競爭力不足，進而制約教育教學質量提升。

二是教育科研與課程開發滯后。縣中在教育科研、課程開發領域常因缺乏專業人才支持、科研經費投入有限，難以開展高水平教學研究與特色課程體系建設，無法滿足學生多樣化學習與個性化發展。

三是縣域間無序競爭問題較為突出。缺乏上級有效統籌協調時，各縣易陷入無序競爭。部分縣域為爭奪優質生源與師資，采取向優質生源提供高額獎學金等惡性競爭手段，破壞區域教育生態平衡，且易導致縣中過度注重短期利益，影響區域教育事業長遠發展。

二、“市縣結合”管理體制的內涵及對縣中發展的賦能作用

市縣結合管理體制并非市級統籌與縣級自主的簡單疊加，而是通過市縣兩級權責體系重構與協同治理機制創新，實現治理效能最大化的制度設計。市縣結合管理體制的本質是重構市縣兩級權責，形成“市級主導、縣級執行”的協同治理格局，從多維度為破解縣中發展困境賦能。

（一）實現優勢互補，破解發展瓶頸

市縣結合管理體制旨在有效融合市級統籌的“效率”與縣級自主的“靈活”。市級層面聚焦“全局性、長遠性、公平性”問題，如制定市域內縣中發展總體規劃、統籌跨縣域資源流動、建立統一的辦學標準與評價體系。縣級層面則聚焦“局部性、即時性、特色性”問題，如根據本地生源結構調整課程設置、根據縣域文化打造辦學特色。這種分工既保留了市級統籌在資源整合與規范辦學上的優勢，又賦予了縣級自主應對本地需求的靈活性，有效破解資源不均與脫離實際的雙重困境。

（二）激活跨層級協同動力，構建縣中發展合力

縣中發展面臨的生源流失、師資薄弱、辦學條件落后等問題，往往超出縣域的解決能力，需要市縣兩級政府協同發力。市縣結合管理體制通過制度設計打破行政壁壘，形成“市級統籌引領、縣級主動作為”的協同機制，將分散的治理資源轉化為推動縣中發展的合力。

市級定規則，縣級選需求，加強師資隊伍建設。市級制定市域師資交流輪崗整體規劃與激勵政策（如跨縣域交流教師職稱評審優先、待遇保障標準），統籌全市師資儲備；縣級根據縣中實際需求（如某縣中數學師資薄弱），自主對接市級資源，選擇適配交流對象與合作形式，實現“精準補位”。

市級定標準，縣級抓落地，改善辦學條件。市級依據縣域需求優先級，統籌分配專項建設資金，制定校舍安全、智慧終端配置等統一標準；縣級負責項目落地，包括校舍建設招標、設備采購監管、土地征用協調，依托本地資源加快推進，保障建設質量與效率。

（三）優化教育生態，護航縣中高質量發展

制約縣中高質量發展的深層原因不僅是資源不足，更是縣域教育生態的失衡，如惡性招生競爭、評價體系單一、社會信任度下降等。市縣結合管理體制旨在通過市級規制與縣級引導的協同，重構縣中發展的良性生態，為縣中內涵發展提供制度環境。

市級定規則，縣級抓監管，規范招生秩序。市級制定政策劃定縣域招生邊界，縣級通過學籍管理系統、現場巡查等方式監督縣中招生過程，確保政策落實，既避免縣級自主模式下“搶生源”亂象，又防止市級統籌模式下“監管不到位”問題。

市級定框架，縣級做細化，優化評價體系。市級制定多元化質量評價標準，縣級結合縣中實際將評價指標細化為校本化考核方案，引導縣中關注學生全面發展與教師專業成長，而非單純追求升學率。

市級強宣傳，縣級重互動，提升社會認可度。市級通過媒體宣傳縣中辦學成果、優秀教師事跡，改變社會對縣中的負面印象。縣級通過學校開放日、家長委員會等形式，加強縣中與社區、家庭的互動，增強社會信任。“上下聯動”為縣中發展凝聚社會共識，形成“政府重視、社會支持、學校努力”的良好氛圍。

三、落實市縣結合管理體制的關鍵要點

市縣結合管理體制的落地效果，取決于地方政府能否根據區域實際情況，科學劃分市縣權責、完善協同機制、破解實施障礙。具體來看，地方落實需要把握以下四個關鍵點。

（一）建立“清單式”治理框架，精準劃分市縣權責

權責劃分是市縣結合管理體制的核心，地方政府需要通過“權責清單”明確市縣兩級在縣中管理中的具體職責，避免出現“權責交叉”或“責任真空”。

市級權責聚焦“統籌性”職能。具體包括：制定市域內縣中發展規劃與辦學標準，如校舍建設、教師編制標準；統籌跨縣域編制、資源資金配置；規范招生政策、質量評價等辦學行為；搭建市域教師交流平臺、教研資源庫等資源共享平臺。

縣級權責聚焦“執行性”與“創新性”職能。具體包括：根據市級規劃制定縣中發展實施方案；負責縣中校舍建設、設備采購等項目的落地實施；根據本地需求調整課程設置與教學管理；落實教師招聘、培訓與考核等人事管理；探索具有縣域特色的辦學模式。

地方政府在制定權責清單時，要避免兩種傾向：一是“市級過度集權”，將校本課程開發等可由縣級自主決策的事項納入市級統一管理；二是“縣級權責虛化”，將跨縣域教師交流等需要市級統籌的事項推給縣級，導致縣級無力承擔。

（二）完善協同機制，搭建“多元互動”平臺

市縣結合管理體制的有效運行，需要以健全的協同機制作為支撐。地方政府應重點建立溝通協調、資源共享、監督評價三類機制，形成“上下聯動、左右協同”的治理格局。

構建定期會商+快速響應的溝通協調機制。市級每季度召開縣中發展協調會，縣級每月調研縣中發展情況，及時發現并解決問題。開通“縣級申報—市級直達”通道，確保快速響應。構建“教育大數據平臺”，實現市縣校三級數據（生源變化、師資結構、辦學條件等）實時共享，為協同決策提供數據支撐。

建設師資+設備+教研跨層級資源共享機制。建立市級教師交流輪崗信息庫，縣級按需申請、市級統籌匹配。市級統籌建立“縣中實驗設備共享中心”，共享創新實驗室等儀器設備，避免重復采購。市級搭建教研共享平臺，組織優質教師開展線上線下教研，縣級組織縣中教師參與，推動教研成果本土化應用。

建立多元參與與績效掛鉤的監督評價機制。建立“市級監督、縣級自評、社會參與”的多元評價體系。市級定期督查縣級落實縣中發展政策情況（重點評估資源投入、政策執行、辦學成效），縣級組織縣中開展年度自評（重點反思辦學特色、問題與改進方向），同時引入家長、社區代表、教育專家參與評價；將縣中發展成效納入市縣兩級政府績效考核，強化責任落實。

（三）強化資源保障，破解縣中發展的“瓶頸制約”

資源不足是縣中發展的核心障礙，需要通過市縣協同構建多元、穩定、可持續的保障體系，重點突破資金、編制、師資三大瓶頸。

資金保障：建立“市級統籌、縣級配套、社會參與”的多元投入模式。市級加大對教育基礎薄弱縣域的轉移支付力度，優先將高中辦學資金投向縣中。縣級要將縣中發展經費納入財政預算，確保財政一般公共預算教育支出“只增不減”，并通過盤活閑置資產（如舊校舍改造）、爭取社會捐贈拓寬資金渠道。

編制保障：建立跨縣域編制調劑機制。市級層面根據縣中辦學規模、生源變化，動態調整縣域教師編制總量。縣級層面依據縣中教師需求自主制定招聘計劃，可采取“提前校招、當場面簽”等方式吸引優秀畢業生。針對音體美、信息技術等學科教師結構性缺編問題，由市級組織“市域走教”，統籌優質學校教師定期赴縣中授課，縣級負責協調走教教師的課時安排。

師資培訓保障：構建市縣分層的培訓體系。市級層面組織縣中校長、骨干教師參加校長研修班、學科帶頭人等培訓。縣級層面根據縣中教師需求，開展校本培訓與常態化教研，提升教師課程實施能力。山東濰坊市通過“歸雁計劃”吸引優秀教師回流縣中，同時匹配“回流教師專項培訓”，幫助教師快速適應縣中教學需求，這種“引育結合”的模式值得借鑒。

（四）鼓勵縣域創新，激發縣中發展的“內生動力”

市縣結合管理體制并非否定縣域自主，而是在市級統籌框架下賦予縣域更大的創新空間，鼓勵縣中探索差異化、特色化發展路徑。

支持特色辦學，結合縣域稟賦開發特色課程。對文化底蘊深厚的縣域，支持縣中開發“傳統文化”課程（如非遺傳承、地方歷史）；對產業特色鮮明的縣域，引導縣中開設與區域產業匹配的應用型課程。縣級政府為特色課程建設提供資金與政策支持，市級搭建“市域特色課程共享平臺”，推廣縣中優秀課程成果。

賦能教學改革，結合生源特點創新教學模式。針對縣中生源基礎差異較大的情況，支持探索分層教學、走班制改革。縣級制定改革實施方案，市級提供政策指導與教研支持，幫助縣中突破教學難點。

建立容錯機制，營造寬松環境。對縣中在改革探索中出現的失誤予以包容，如特色課程開發暫時未達預期時，市縣兩級政府應幫助分析問題、調整方案，而非簡單否定，充分激發縣中創新活力與內生動力。

參考文獻

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（杜曉利 作者系上海市教育科學研究院研究員）

《人民教育》2025年第18期